万亿级消费税改革将近 奢侈品、高档服务或率先试点

记者 王珍

6月25日，审计署受国务院委托，向十四届全国人大常委会第十次会议作了《国务院关于2023年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，在深化重点领域改革方面，报告提出谋划新一轮财税体制改革，完善中央与地方财政事权和支出责任划分。

在新一轮财税体制改革中，进一步完善地方税体系是改革的重点方向之一。在我国四大税种中，消费税是唯一尚未实行央地共享的税种，因此在新一轮改革中被给予厚望。分析师普遍认为，扩大征收范围、后移征收环节、稳步下划地方是未来消费税改革的三大看点。

财政部数据显示，2023年，消费税收入规模达1.61万亿元，占整体税收比重的8.9%，规模和占比仅次于增值税（38.3%）和企业所得税（22.7%）。在我国，消费税主要在生产环节由生产方所在地主管税务机关缴纳，收入完全归属于中央政府。

消费税是以消费品的流转额作为征税对象的各种税收的统称。自1994年在我国首次登台以来，消费税经历了多次重大调整，包括2006年消费税制度改革、2008年成品油税费改革、以及2014年税目和税率调整等。

最初，消费税只针对烟、酒、成品油、小汽车等11类需要限制或调节的消费品。随着经济和环保需求的变化，电池、一次性筷子、涂料、电子烟等高污染产品也纳入征税范围。目前，消费税共有15个税目，税率范围从1%至56%不等。

近年来关于进一步改革消费税的呼声很高，其中一个原因是现行的《消费税暂行条例》最后一次修订是在2008年，部分条款已不适应当前市场环境，比如，针对高档甚至奢侈消费品的税目不足，大量奢侈消费品和消费行为如私人飞机、马术、高档会所娱乐休闲等未纳入消费税征收范围。

今年4月，西南财经大学财政税务学院院长刘蓉在国家税务总局主管的《税务研究》期刊发表文章称，应顺应居民消费升级的现状，把更多高档消费品、服务和消费行为纳入消费税的征收范围，更好地发挥税收政策调节收入的作用。

“目前消费税的收入调节作用有限。随着居民生活水平逐步提高，居民消费结构已进行调整和升级，部分曾经的高档消费品虽已成为大众消费品，但仍为消费税主要收入来源，而现有针对高档甚至奢侈消费品的税目不足，大量奢侈消费品如私人飞机、高档家具，和消费行为如马术、高档会所娱乐休闲、豪华游轮旅游等未纳入消费税征收范围。”刘蓉在文章中说。

除扩大征收范围外，分析人士认为，消费税改革更重要的目的是补充地方财力以及引导地方政府推动产业结构转型。

2021年以来，房地产市场低迷导致土地出让收入减少、以及化解地方债务压力，都对地方政府财政收入形成压力。在这一背景下，地方政府迫切需要寻找新的财源。

申万宏源证券高级宏观分析师贾东旭在研报中指出，在“营业税改增值税”之后，地方政府主力税种已经缺失，2023年，地方税种中最大的土地增值税仅占当年地方税收的8.3%，叠加土地出让收入的下行，地方财源如何弥补成为需要解决的核心问题。

“消费税改革早在2019年就有布局，并在‘十四五’规划和2035年远景目标纲要中再度强调，最近则在2024预算草案中明确要求‘推出’。消费税改革在增加税源、弥补地方财源，激励地方发展消费等方面一举多得。”贾东旭说。

2019年，国务院印发实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案的通知，其中就提到“后移消费税征收环节并稳步下划地方”。“十四五”规划和2035年远景目标纲要中再度强调，调整优化消费税征收范围和税率，推进征收环节后移并稳步下划地方。今年3月发布的预算草案提到，要在保持宏观税负和基本税制稳定的前提下，进一步完善税收制度、优化税制结构，推动消费税改革。

贾东旭表示，从国际经验来看，消费税是地方财源的重要补充，国际上许多主要经济体如美国、法国、日本和韩国等都实施了消费税的央地分成制度。比如，经济合作与发展组织（OECD）38个国家中有14个国家消费税实施央地分成，2021年，地方政府占比平均为22.2%，其中，地方政府分成最高的是哥伦比亚（66.6%），其次是美国（64.4%）、法国（62.9%）。同处于东亚地区的日本和韩国，消费税地方政府分成分别为26.5%和11.8%。

虽然消费税未被列入今年全国人大常委会的年度立法工作计划，但不少分析师依然认为，今年消费税有望进入试点改革阶段，也有可能在即将召开的三中全会上被提及。

根据光大证券的测算，假设烟、酒和其他分类的消费税，中央和地方各分成50%；成品油因为主要是大型央企进行生产和销售，假设中央和地方分成比例为8:2；小汽车由于实名制登记以及地方需要提供相应基础设施的配套，假设地方分成比例为100%，在以上分配比例的假设基础上，采用2023年消费税基数测算，预计地方税收增加超过7000亿元，拉动地方财政收入约6个百分点。

除了补充地方财政收入，消费税改革的另一个方向是将征税环节从生产端后移至消费端，从长远看可起到推动经济转型的作用。

中国银河证券宏观研究员聂天奇对界面新闻指出，将消费税的征税环节从生产方转移到批发商或零售商，意味着消费税的税收收入将更加贴近消费地，这一调整对于地方政府的收入激励机制或许会产生深远影响。

“过去我国财税体制对地方政府收入端激励主要体现在供给端，作为地方主要收入的增值税、企业所得税都是以生产地确定税源归属，这种税制有利于引导地方因地制宜发展优势产业，加上中央对地方的经济目标考核机制，造就了中国制造业的竞争优势。”聂天奇说。

但是，他指出，以上方式也在一定程度上造成了地方政府在发展经济过程中“重生产、轻消费”的目标导向，而供需失衡恰是当前中国经济面临的主要矛盾之一。如果将消费税的税源归属从生产地转向消费地，消费税纳税地也将在内部出现结构性调整，继而对各地消费产生正向激励作用。

有专家指出，当初将消费税征收设在生产环节，主要是为了减少征收难度，一旦征收环节后移，如何保证税源不大量流失是一大挑战。

中国政法大学财税法研究中心主任施正文对界面新闻表示，2019年，国务院在《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》中提到，后移消费税征收环节的一个前提是“征管可控”。

“如果将征收环节后移到零售环节，税务机关将面临大量分散的纳税人，这无疑会增加征收的难度，并可能导致税源的大量流失。因此，在推进消费税征收环节后移的改革时，必须首先确保所涉及的消费税品目的征管是可控的。”施正文说。

他表示，高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等监管条件成熟的品目可能会率先试点，而其他相关品目在未建立成熟的监管制度之前征收环节不宜后移。

后移消费税征收环节带来的另一大挑战是可能会加剧地区间的财力差距。例如，如果消费税由生产环节改为消费环节征收，那么像贵州茅台这样的产品，其消费税将主要由消费地而非生产地获得，这可能会导致生产地省份利益受损，而经济发达地区则获得更多的税收。

根据银河证券的测算，消费税“后移”对上海、贵州、云南、湖北、湖南等烟酒、汽车、石油生产加工大省的纳税额是负向拉动，而对广东、山东、河南、浙江等人口和消费大省的纳税额形成正向贡献。

首都经济贸易大学财政税务学院讲师张晓颖在《税务研究》期刊发表文章称，在改革初期设立与消费税改革配套的转移支付制度，对生产大省但非消费大省因消费税征收环节后移而损失的财力给予一定补偿，确保这些省份在改革中能够保持财力稳定。这不仅有助于争取时间改善消费环境、培育消费潜力，也有助于解决因消费税征收环节后移可能引致的税收负增长问题。

施正文也比较认同这种做法，他提出可以采取一种更加灵活的方式：中央首先从各地征收一定比例的消费税，然后通过财政转移支付机制，将征来的这部分收入再分配给地方政府，从而平衡地区间的财力。